História do Comando
A Junta Interamericana de Defesa é parte do conjunto de instituições que constituem o Sistema Interamericano. Assim, a Junta Interamericana de Defesa tem uma relação institucional com a Organização dos Estados Americanos cujas características procuramos identificar neste trabalho. Assim, o mesmo apresenta o quadro geral do Sistema de Segurança Coletivo da organização da qual se origina a Junta Interamericana de Defesa de acordo com as decisões de diversos órgãos que intervieram na sua criação e com as faculdades que lhe foram atribuídas. Conta com estrutura e atividades desenvolvidas pela Junta e identifica a situação no que se refere à relação institucional da Organização com a Junta Interamericana de Defesa. Também apresenta os aspectos mais importantes da reflexão realizada sobre essa relação no âmbito da OEA e no quadro do processo de renovação e fortalecimento de suas instituições. Deve-se ter em mente que este trabalho está vinculado aos outros aspectos do Sistema de Segurança Coletiva e muito especialmente os acordos interamericanos sobre a matéria.
I. Quadro Geral dos Sistema de Segurança Coletiva da OEA
A Junta Interamericana de Defesa (JID) tem sua origem na decisão adotada pela Terceira Reunião de Consulta (Rio de Janeiro, 1942) na qual os Ministros das Relações Exteriores recomendaram a "reunião imediata em Washington de uma comissão composta por técnicos militares ou navais nomeados por cada um dos governos para estudar e sugerir a esses as medidas necessárias para a defesa do continente". Esse passo foi dado depois da Segunda Reunião de Consulta (Havana, 1940), que teve lugar imediatamente depois da invasão pela Alemanha dos Países Baixos e da França, o que provocou a preocupação dos Estados Americanos ante à possibilidade de uma reivindicação alemã sobre as colônias na América dos países invadidos. Essa situação deu origem à "Décima-Quinta Declaração de Assistência Recíproca e Cooperação Defensiva das Nações Americanas", na qual se reafirmava o procedimento de consulta entre os estados e se reiterava o conceito de que "um atentado de um estado não americano contra a integridade ou a inviolabilidade do território, soberania ou independência política de um estado americano seria considerado como um ato de agressão contra todos?" O processo que ocorrer nas Américas neste momento tem lugar no quadro da confrontação bélica na Europa e na região do Pacífico. Nesse quadro, a Conferência Interamericana sobre problemas da guerra e da paz (México, 1945) estabeleceria as bases do que passaria a ser o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) na Resolução "Assistência Recíproca e Solidariedade Americana". Quanto a esse trabalho, a Resolução mencionava algumas das medidas que os Estados Americanos poderiam adotar, entre as quais indicava "o emprego das forças militares para evitar ou repelir a agressão."
II. Origem da Junta Interamericana de Defesa
Em função dessa resolução da Terceira Reunião de Consulta, o Conselho Diretor da então União Pan-americana - antecedente imediato do Conselho Permanente da Organização dos Estados Americanos - formou uma Comissão Especial integrada pelos embaixadores do Brasil, Panamá e Venezuela para um estudo de todos os aspectos relativos ao estabelecimento da Junta Interamericana de Defesa. Com base no informe elaborado por essa Comissão Especial, o Conselho Diretor aprovou um informe através do qual decidiu, no seu parágrafo final, que "a Junta Interamericana de Defesa terá caráter permanente e desempenhará as suas funções enquanto durar a atual emergência?"
A Junta Interamericana de Defesa foi constituída formalmente no dia 30 de março de 1942 e sua função consistiria em "preparar gradualmente as repúblicas americanas para a defesa do Continente, mediante a realização de estudos e recomendação de medidas destinadas para tal fim." Na Conferência Interamericana sobre Problemas da Guerra e da Paz, já mencionada, foi adotada a resolução IV, intitulada "Constituição de um Organismo Militar Permanente", em cujos considerandos se afirma:
Que as Repúblicas do Continente declararam-se solidárias, ao ponto de que qualquer ameaça ou ataque a uma delas constitui um ataque ou ameaça para todas:
Que é indispensável a existência de um organismo militar permanente que estude e resolva os problemas que afetam o hemisfério ocidental;
Que a Junta Interamericana de Defesa demonstrou ser um organismo valioso para o intercâmbio de pontos de vista, estudos de problemas e formulação de recomendações relativas à defesa do hemisfério e para promover uma estreita colaboração entre as forças militares, navais e aéreas das Repúblicas Americanas.
Com base nestas considerações, a Conferência Interamericana recomendou
Que os governos considerem a constituição, no prazo mais breve possível, de um organismo permanente integrado por representantes de cada um dos estados maiores das Repúblicas Americanas com vistas a propor a tais governos as medidas tendentes a uma melhor colaboração militar entre todos os governos e a defesa do Hemisfério Ocidental.
Que a Junta Interamericana de Defesa continue como órgão da defesa interamericana até que seja estabelecido o organismo previsto nesta recomendação.
A Conferência Interamericana para Problemas da Guerra e da Paz também adotou a resolução IX "Reorganização, Consolidação e Fortalecimento do Sistema Interamericano" na qual determinou que continuariam funcionando os seguintes organismos criados pelas reuniões de Consulta: o Comitê Jurídico Interamericano, o Comitê Consultivo de Emergência para a Defesa Política e a Junta Interamericana de Defesa (parágrafo resolutivo 6). Esta situação se prolongaria até a Nona Conferência Internacional Americana que se reuniu em Bogotá para criar ou confirmar "os diversos organismos do Sistema Interamericano". O Conselho Diretor da União Pan-americana, de conformidade com esta resolução, supervisionaria os organismos interamericanos relacionados a ela, recebendo e aprovando os seus relatório anuais (parágrafo resolutivo 4.c.).
No dia 13 de junho de 1945, a Junta Interamericana de Defesa elaborou um projeto para a criação do organismo permanente previsto pela resolução IV da Conferência Interamericana sobre Problemas da Guerra e da Paz, que denominou "Conselho Militar Interamericano de Defesa". O Conselho Diretor da União Pan-americana, por sua parte, ao elaborar o "Projeto de Pacto Constitutivo do Sistema Interamericano" como base do que seria a Carta da Organização, incluiu como um dos órgãos do Conselho da OEA, o "Conselho Interamericano de Defesa".
Chega-se, então, à Nona Conferência Internacional Americana, celebrada em Bogotá em 1948, na qual criou-se a Organização dos Estados Americanos com a sua atual estrutura jurídica e institucional. No decorrer dessa Conferência, houve oposição à transformação da Junta Interamericana de Defesa em órgão permanente da Organização. Indicou-se que:
A criação de um Conselho de um Conselho desta índole na Carta pressupunha a necessidade permanente de um corpo militar dentro do Sistema Interamericano e isso introduziria uma nota discordante quanto aos seus fundamentos pacíficos e, além disso, tornaria difícil realizar uma mudança no futuro ou dar por terminadas as suas atividades. Argumentou-se que a natureza específica das atividades e antecedentes esta entidade não correspondia à do Conselho da Organização. Devido a essa oposição, a Junta não foi incluída na Carta de Bogotá.3
A Nona Conferência abordou o tema da colaboração hemisférica em assuntos militares incorporando à Carta o Comitê Consultivo de Defesa, vinculado à Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores, com vistas a fornecer assessoria nessa tema ao Órgão de Consulta (artigo 66); determinou que este Comitê seria integrado "pelas mais altas autoridades dos Estados americanos participantes da Reunião de Consulta" (artigo 67); sua convocação ocorreria nos mesmos termos que o Órgão de Consulta quando este trate de "assuntos relativos à defesa contra a agressão"(artigo 68), podendo também reunir-se quando a Assembléia Geral, o Órgão de Consulto ou os governos "por maioria de dois terços dos Estados membros, encomendassem estudos técnicos ou informes sobre temas específicos"(artigo 69). Deve-se destacar que esse Comitê nunca foi convocado.
A Nona Conferência também adotou decisões quanto à Junta Interamericana de Defesa. Na resolução XXXIV, a Conferência considerou que "convém que os Estados Americanos estejam preparados para solicitar informação da Junta Interamericana de Defesa sobre medidas relativas à segurança coletiva do Continente Americano" resolvendo, portanto, que ela "continuaria atuando como órgão de preparação para a legítima defesa coletiva contra a agressão até que os Governos americanos, por uma maioria de dois terços, resolvam dar por encerradas suas atividades".
A resolução VII desta Nona Conferência, por sua parte, considerando que esta Conferência tinha decidido que a Junta Interamericana de Defesa "continuaria funcionando", resolveu que o orçamento a que se refere a Carta da Organização deverá incluir "os gastos que a Secretaria da Junta Interamericana de Defesa necessite".
A Quarta Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores (Washington, 1951) adotou a resolução III denominada "Cooperação Militar Interamericana" que tem significado especial ao tema do presente trabalho e por isso será transcrita in extenso. Nela, a Reunião de Consulta afirma que "a defesa militar do Continente é essencial para a estabilidade de suas instituições democráticas e bem-estar de seus povos e lembra as obrigações assumidas pelas repúblicas das Américas no quadro da Carta da OEA e do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca para "atual conjuntamente na defesa comum e na manutenção da paz e segurança no Continente". Esta resolução refere-se expressamente a que "as atividades expansionistas do comunismo internacional requerem a adoção imediata de medidas para salvaguardar a paz e a segurança do Continente", expressando
Que a grave situação atual impõe às Repúblicas americanas a necessidade de desenvolver sua capacidade militar para, de conformidade com o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca: 1) assegurar sua legítima defesa, individual e coletiva contra ataques armados; 2) contribuir eficazmente para a ação da Organização dos Estados Americanos contra a agressão a qualquer deles; e, 3) prover, no prazo mais breve possível, a defesa coletiva do Continente; e
Que a Nona Conferência Internacional Americana, em sua resolução XXXIV, encomendou a preparação para a legítima defesa coletiva contra a agressão, a Junta Interamericana de Defesa que, como único órgão técnico-militar em funcionamento, é o órgão idôneo para a preparação dos planos militares de legítima defesa contra a agressão.
Com base nessas considerações, a IV Reunião de Consulta resolveu:
Recomendar às Repúblicas Americanas que orientem sua preparação militar de maneira que, através de seu próprio esforço e da ajuda mútua, e de acordo com suas possibilidades e suas normas constitucionais, e de conformidade com o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca, possam, sem prejuízo da legítima defesa individual e da segurança interna: a) aumentar esses seus recursos e reforçar o de suas forças armadas que melhor se adaptem à defesa coletiva e manter essas forças armadas em condições tais que possam estar prontamente disponíveis para a defesa do Continente, e b) cooperar, entre si, em matéria militar, para desenvolver a potência coletiva do Continente para combater a agressão contra qualquer delas. Encomendar à Junta Interamericana de Defesa que prepare no prazo mais breve possível e mantenha atualizado, em estreito enlace com os Governos, através de suas respectivas delegações, o planejamento militar da defesa comum.
Que os planos formulados pela Junta Interamericana de Defesa serão submetidos aos Governos para sua consideração e decisão. Para facilitar a consideração e decisão, as Delegações das Repúblicas Americanas manterão consulta permanente com seus Governos sobre os projetos, planos e recomendações da Junta.
Recomendar aos Governos das Repúblicas Americanas: a) que mantenham representação adequada e permanente de suas forças armadas no Conselho de Delegados, no Estado-Maior da Junta Interamericana de Defesa e em qualquer outro órgão da mesma que possa ser estabelecido no futuro; b) que apoiem ativamente as atividades da Junta e dêem rápida consideração aos projetos, planos e recomendações desse organismo; e c) que cooperem na organização, dentro da Junta, de um sistema coordenado de intercâmbio de informações apropriadas.
O que foi indicado até agora permite observar que a Junta Interamericana de Defesa nasce num contexto internacional caracterizado pelo enfrentamento de Estados do Hemisfério contra potências extra-regionais no quadro da II Guerra Mundial. A função atribuída à Junta refere-se à cooperação dos Estados americanos em matérias militares. Essa situação de enfrentamento se prolonga após a criação da Organização dos Estados Americanos quando se considera que existem outras ameaças do exterior do Hemisfério que podem dar margem a uma agressão contra Estados da Organização. Essa concepção e funções se refletem na estrutura e atividades desempenhadas pela Junta Interamericana de Defesa, aspecto examinado a seguir.
Estrutura e atividades da Junta Interamericana de Defesa
Órgãos
O Presidente da Junta Interamericano de Defesa, de conformidade com seus Estatutos é um militar representante do país sede, ou seja, Estados Unidos. A Junta é integrada por quatro órgãos principais: o Conselho de Delegados, o Estado-Maior, a Secretaria e o Colégio Interamericano de Defesa.
O Conselho de Delegados é o principal órgão encarregado de prestar assessoria aos governos dos Estados e adotar decisões na Junta. Os Delegados que o integram são representantes das estruturas militares, designados de maneira direta pelos Estados que decidiram participar da Junta. Cada Delegação tem direito a um voto e não há poder de veto. O Conselho de Delegados determina as políticas e dirige as atividades de outros órgãos, seja de maneira direita ou através de comissões designadas especialmente para tal. O Conselho de Delegados reúne-se em sessões quinzenais; no entanto, pode convocar sessões extraordinárias quando considerar necessário.
O Estado-Maior desenvolve e atualizar planos militares, prepara estudos, desempenha as funções de assessoria e planejamento necessárias para responder às mudanças nos assuntos relativos à segurança hemisférica e efetua qualquer outra tarefa atribuída pelo Conselho de Delegados. O trabalho se executa através das Divisões permanentes (Planos, Logística e Informações) ou através de comitês especialmente designados. O Estado-Maior tem caráter multinacional sendo integrado por oficiais do Exército, da Marinha e da Força Aérea de vários Estados membros. As Delegações podem designar para o Estado-Maior quantos oficiais desejem, sem que haja um limite numérico.
De acordo com informação fornecida pela Junta Interamericana de Defesa, os oficiais do Estado-Maior realizam análises e formulam propostas para a resolução de problemas considerados de preocupação coletiva no Hemisfério, nas seguintes áreas: remoção de minas, desastres naturais, medidas de aumento da confiança mútua e segurança, controle do abuso de drogas, manutenção da paz, meio ambiente e desenvolvimento sustentável, direitos humanos, segurança hemisférica e defesa continental.
A Secretaria da Junta Interamericana de Defesa realiza todas as funções de administração, logística, finanças, interpretação, cerimonial e relações públicas e gerenciamento de informação.
O Colégio Interamericano de Defesa prepara pessoal militar e funcionários civis dos Estados americanos para ocupar cargos de responsabilidade no Hemisfério. O Colégio aplica um plano de estudos de pós-graduação complementado por diversos programas acadêmicos, pesquisas e publicações.
Membros
Dos 34 países integrantes da OEA, 22 são membros ativos da JID: Antigua e Barbuda, Argentina, Barbados, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, El Salvador, Equador, Estados Unidos da América, Guatemala, Guiana, Honduras, México, Nicarágua, Paraguai, Peru, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
Costa Rica, Panamá, Haiti e Suriname são membros inativos da JID.
Atividades
As atividades realizadas pela Junta Interamericana de Defesa podem ser agrupadas em três categorias: as derivadas de sua função de preparar a legítima defesa para agressões provenientes de fora do hemisfério e atividades de assessoria e cooperação militar; as atividades encarregadas por órgãos da Organização e as que são encomendadas por Estados individuais. Na primeira categoria de atividades, cabe mencionar que a Junta assessorou militarmente a Organização nas negociações de paz da República Dominicana, forneceu observadores militares à Organização na crise de Honduras e El Salvador em 1969, e também forneceu observadores militares na questão de Belize em 1972, proporcionando assessoria e observadores militares nos incidentes fronteiriços entre Honduras e El Salvador em 1976. Atualmente, a Junta Interamericana de Defesa destacou as dois últimas categorias de atividades nos seguintes campos: remoção de minas terrestres antipessoais, medidas de aumento da confiança, mitigação e prevenção de desastres naturais e publicações. Também realiza atividades de capacitação no âmbito do Colégio Interamericano de Defesa.
IV. A relação institucional da Junta Interamericana de Defesa com a OEA
De acordo com o exposto nos títulos I e II deste documento, pode-se considerar que do ponto de vista normativo e institucional, as relações da Junta Interamericana de Defesa com o Sistema Interamericano estão marcadas desde seu próprio nascimento pela ambigüidade. Deste o primeiro informe da Comissão Especial do Conselho Diretor menciona-se o caráter "permanente" da Junta mas afirma que desempenhará suas funções "enquanto dure a tal emergência". A resolução IV da Terceira Reunião de Consulta decidiu que a Junta continuaria em função até o estabelecimento de um organismo permanente. Esse organismo permanente, o Comitê Consultivo de Defesa, é constituído em relação à Reunião de Consulta por parte do Sistema de Segurança Coletiva, sem que nunca tenha sido convocado. Os órgãos da Organização reconhecem a Junta Interamericana de Defesa em sua função de organizar a cooperação em matérias militares mas não lhe concedem caráter de órgão da OEA. Na realidade, continuam aplicando a decisão adotada pela III Reunião de Consulta, relativa à designação direta de delegados à Junta por parte dos governos, aos quais ela apresenta independentemente "os planos relativos à defesa comum". A ambigüidade é agravada pela decisão da IX Conferência de incluir o orçamento da Junta no orçamento geral da Organização dos Estados Americanos.
Como base em alguns desses elementos, a Junta Interamericana de Defesa Sobre passou a considerar que "como organismo internacional interamericano, depende diretamente dos Governos americanos em virtude de todas as resoluções que promovem sua criação" e que de acordo com tais resoluções "deduz-se que a Junta não é parte integrante ou constitutiva da Organização dos Estados Americanos. Esse considerando surge também expressamente na Carta da Organização dos Estados Americanos." 4 Em 1966, o Presidente da Junta enviou ao Presidente do Conselho Permanente uma nota, contendo um anexo no qual se afirmava o seguinte <a href=http://oas.org/csh/spanish/#5>5</a>:
Os Estados Americanos mostraram sua preocupação pela defesa continental, tendo adotado medidas relativas à preparação para a mesma.
A Organização dos Estados Americanos tem se preocupado com o problema da defesa continental em conseqüência das diversas situações de conflito e devido às atividades expansionistas do comunismo internacional.
Os governos americanos não materializaram a recomendação da Conferência Interamericana sobre problemas da Guerra e da Paz no sentido de constituir um organismo permanente para tratar dos problemas de cooperação que substituísse a Junta Interamericana de Defesa.
Não se estabeleceu no seio da Organização dos Estados Americanos nenhum órgão com funções permanentes de planejamento da defesa continental. Os existentes demonstram uma duplicidade e ao mesmo tempo um conflito de competências entre si e com as atribuídas à JID.
A Junta Interamericana de Defesa é um organismo de planejamento militar permanente para a defesa continental, sem relação orgânica com a Organização dos Estados Americanos e seus componentes, estando vinculada diretamente aos governos americanos.
Os governos tem estado representados permanentemente na Junta Interamericana de Defesa e o Organismo produziu desde sua criação estudos e recomendações aos governos.
A Organização dos Estados Americanos reconheceu o trabalho da Junta Interamericana de Defesa, encomendando-lhe uma série de estudos, além de tarefas especiais para a defesa e recomendando aos governos que prestem apoio a suas gestões e apliquem as medidas que a Junta sugira.
A necessidade de especificar as vinculações jurídicas e institucionais da Organização com a Junta levou à elaboração da opinião jurídica contida no documento já mencionado "Situação da Junta Interamericana quanto à Organização dos Estados Americanos", cujas conclusões são as seguintes:
Como se viu, a Junta Interamericana de Defesa é uma entidade criada por órgãos competentes da OEA que recebeu instruções dos mesmos e que lhes presta serviços e, além disso, seu orçamento é incluído no Programa-Orçamento da Organização, aprovado pela Assembléia Geral.
Ora, juridicamente, devem ser considerados vinculados à Organização dos Estados Americanos todos os órgãos, organismos e entidades com base em dispositivos da Carta da OEA ou de outros fundamentos jurídicos interamericanos, pela Assembléia Geral, pela Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores ou por outro órgão competente.
A decisão da Conferência de Bogotá de não incluir a Junta Interamericana de Defesa na Carta não constitui um elemento suficiente para se afirmar que a Junta é uma entidade independente, sem vinculação orgânica com a OEA.
Por sua vez, o regime de dependência direta da Junta Interamericana de Defesa em relação aos governos dos Estados americanos, que é invocada às vezes, configura uma modalidade operativa mas não é incompatível com a existência de uma vinculação orgânica da Junta com a Organização.
Por outro lado, as resoluções VII e XXXIV da citada Conferência, bem como o manifestado por vários documentos elaborados e aprovados por representantes dos Estados membros da OEA, permitem determinar que a vontade dos governos foi a de que a Junta fosse parte da Organização.
Assim sendo, cabe concluir que a Junta Interamericana de Defesa é parte integrante da Organização dos Estados Americanos, não obstante o fato de não estar incorporada expressamente na Carta da Organização.
Os acontecimentos registrados no âmbito internacional e hemisférico a partir da década dos anos 80, levaram a uma revisão do conjunto de atividades desenvolvidas pela Organização no processo que se denominou Renovação e Fortalecimento da Organização dos Estados Americanos. Na área de segurança coletiva, criou-se a Comissão Especial de Segurança Hemisférica, que foi precedida pelos trabalhos do Grupo de Trabalho sobre Cooperação para a Segurança Hemisférica. Posteriormente, foi formada a atual Comissão de Segurança Hemisférica como uma das Comissões do Conselho Permanente.
No grupo de trabalho mencionado, foi designado um relator que ficou a cargo de estudar a situação da Junta Interamericana de Defesa no contexto geral das atividades dos órgãos, organismos e entidades da organização. O informe elaborado 6 constituiu um ponto importante na reformulação da temática da Junta. Em 28 de maio de 1993, foi publicado o informe da Comissão Especial de Segurança Hemisférica sobre a Junta Interamericana de Defesa (JID) cujo anexo se refere à relação institucional entre a Organização dos Estados Americanos e a Junta Interamericana de Defesa.7 No dia 15 de setembro de 1993, o Presidente da Comissão Especial de Segurança Hemisférica apresentou o documento intitulado "Junta Interamericana de Defesa: vinculação jurídico-institucional/competências/funcionamento.8
A nova realidade e seus efeitos no Hemisfério
De especial interesse para este trabalho são as observações incluídas no Informe do Relator, mencionadas nas páginas 43 a 46 relativas ao "âmbito e circunstância em que ocorre esta reflexão sobre a JID e, particularmente, quanto às suas relações com a OEA". Segundo o Relator, compõe esse quadro "o desmoronamento do socialismo marxista e com isso o fim da Guerra Fria como tal, com sua notória influência sobre certos movimentos subversivos na região"; o restabelecimento de regimes democráticos em diversos Estados da região; o ingresso de novos Estados membros à Organização; as novas faculdades concedidas ao Secretário-Geral pelo Protocolo de Cartagena de reformas à Carta no atual artigo 110; a configuração de uma nova agenda da OEA na qual são incluídos, entre outros, os seguintes temas: "a democracia representativa; incentivos, preservação e fortalecimento do sistema democrático, segurança hemisférica, fortalecimento do Sistema Interamericano de Proteção e Defesa dos Direitos Humanos, meio ambiente, cooperação técnica e tráfico de drogas". O Relator também menciona o "explícito interesse da JID, refletido em seu Plano de Tarefas apresentado no seio do Conselho Permanente em 1991 de participar dos trabalhos da OEA", bem como a "disposição de várias delegações dos Estados membros da OEA de considerar o tema das relações da JID com a Organização na procura de maior precisão na natureza e alcance de suas relações". Outros elementos que o Relator acrescenta são "o interesse pela tema militar e um maior conhecimento dele pelos dirigentes políticos latino-americanos", bem como "a superação de certos preconceitos ou do que foi chamado de "anticorpos" recíprocos entre civis e militares".
O Relator prossegue indicando como conclusões provisórias a necessidade de "aprofundar o poder coador do Estado e sua subordinação ao poder civil legitimamente constituído, bem como o papel que cabe às forças armadas na consolidação democrática no interior de cada um dos Estados". Assim, o Relator considera lógico e natural "especificar dentro da OEA as relações entre os corpos políticos ? e uma entidade profissional com faculdades e assessoria no campo militar, como a JID, principalmente se notarmos que em ambos os casos atuam representantes de um mesmo governo". Segundo o Relator, essa tarefa cabe à Assembléia Geral como órgão supremo da Organização, observando que:
Embora a conveniência de esclarecimento do status da JID constitua um sentimento bastante generalizado no seio da OEA ? não se pode ainda falar de um consenso na matéria, pois existem posições muito respeitáveis que não consideram necessário realizar esse exercício relativo à JID porque, ao que afirmam, poderia continuar ela funcionando como fez no passado e o vem fazendo hoje em dia.
No novo ambiente hemisférico e internacional ocorreram as modificações da Carta da Organização, incluindo-se como um de seus propósitos essenciais "Atingir uma efetiva limitação de armamentos convencionais que permita dedicar maiores recursos ao desenvolvimento econômico e social dos Estados membros". artigo 2.h)
Alternativas quanto à vinculação institucional OEA/JID
As alternativas que foram exploradas quanto à relação institucional da Organização dos Estados Americanos com a Junta Interamericana de Defesa são as seguintes:
Manter o status quo considerando a Junta como entidade da Organização que presta assessoria e serviços consultivos "de caráter técnico e militar que em nenhum caso poderão ter natureza operativa". A resolução No 1240 (XXIII-O/93) da Assembléia Geral indica que esta é uma solução provisória, até que seja definida a vinculação jurídico-institucional entre a Junta e a Organização.
Examinou-se também a possibilidade de que a Junta Interamericana de defesa constitua um organismo especializado. De acordo com o Presidente da Comissão de Segurança Hemisférica 9, se tal alternativa for adotada, "a Junta se constituiria como organismo especializado da OEA em assuntos de defesa e assessoria técnico-militar". Assim, poderia continuar desempenhando as funções que lhe foram atribuídas pela IX Conferência Interamericana e pela Terceira Reunião de Consulta, bem como as funções de assessoria profissional que a OEA pode lhe solicitar". Segundo esse estudo, ao ser um organismo especializado, a Junta gozaria de ampla autonomia técnica e administrativa e poderia adotar suas normas de funcionamento e administração no quadro de um convênio que deveria firmar com a Organização dos Estados Americanos. Esta forma, a Junta Interamericana de Defesa estaria na mesma categoria que, por exemplo, a Organização Pan-Americana da Saúde, o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, o Instituto Interamericano da Criança e a Comissão Interamericana de Mulheres.
10. Resumo da situação analisada
A análise da situação relativa às vinculações jurídicas e institucionais da Organização dos Estados Americanos com a Junta Interamericana de Defesa permite identificar os seguintes aspectos:
A Junta Interamericana de Defesa foi criada por órgãos que constituem os antecedentes diretos dos órgãos políticos da atual Organização. Sua criação foi parte do nascente sistema da segurança coletiva no marco da II Guerra Mundial. Nesse contexto, a Junta ficou a cargo de atuar como órgão de preparação para a legítima defesa coletiva. Os Estados consideravam, além disso, que a Junta era um organismo útil para o intercâmbio de opiniões e pontos de vista em matérias militar e para promover uma estreita colaboração entre as forças armadas dos Estados do Hemisfério. De acordo com a decisão inicial, os Estados designam de maneira direta seus representantes à Junta. Desde seu início, existiram posições que consideraram que um organismo de caráter militar não era congruente com uma instituição cujos objetivos fundamentais referiam-se à promoção da paz e à segurança. Observou-se, também que o Presidente da Junta era cidadão do Estado sede (Estados Unidos). A solução adotada pela Nona Conferência Interamericana foi instituir como órgão permanente o Comitê Consultivo de Defesa, dependendo do órgão de consulta, deixando a Junta em suas modalidades presentes até que os Estados membros da Organização decidissem, por maioria especificada, dar por terminadas suas funções. Decidiu-se também incluir o orçamento da Junta no Programa-Orçamento da Organização.
No momento imediatamente posterior à criação da Organização dos Estados Americanos, considerou-se necessário que a Junta continuasse com os trabalhos de defesa militar do Hemisfério ante o que eram consideradas ameaças provenientes dos regimes socialistas existentes na ocasião. A relação existente entre a Organização e Junta levou esta, a certa altura, a serem considerada como um organismo interamericano independente, vinculado à OEA somente através de suas Secretarias e em função da adoção do orçamento.
O processo de mudanças e reflexão no Sistema Interamericano em geral e na Organização dos Estados Americanos em particular, a partir da segunda metade da década dos anos de 1980, leva à identificação de alguns elementos importantes para o exame do papel da Junta no quadro da OEA, entre os quais os seguintes:
a. Um dos novos elementos é a mudança radical sobre a possibilidade de que ocorram ameaças - políticas e bélicas - provenientes de Estados não americanos. Com o fim da União Soviética e as modificações nas relações da China com os Estados do Hemisfério, assim como as mudanças registradas na tecnologia bélica, levam a uma reformulação do conceito de agressão proveniente de fora do Hemisfério. Esse novo elemento poderia afetar a faculdade concedida à Junta de "preparar a legítima defesa coletiva ante a agressão". Essas modificações também se relacionam com a situação dos acordos interamericanos em matéria de segurança coletiva, e particularmente o TIAR.
b. A inclusão, como propósito essencial da Organização, de "atingir uma efetiva limitação de armamentos convencionais?" tema que impõe a necessidade de considerar o papel dos elementos técnicos de natureza militar juntamente com os elementos de natureza jurídica e política.
c. O restabelecimento da institucionalidade democrática nos Estados membros leva a um fenômeno duplo: por uma parte, a criação de um novo ambiente nas relações entre civis e militares no interior dos Estados, reconhecendo as contribuições que esses devem dar para assegurar o desenvolvimento de regimes democráticos; por outro lado, que se constitua a necessidade de subordinar as atividades militares às decisões dos órgãos políticos estabelecidos de acordo com o ordenamento constitucional. Isso dá lugar a posicionamentos relativos à necessidade de replicar essa realidade no âmbito das instituições do Sistema Interamericano. Essa situação cria para a Organização a necessidade de explorar as conseqüências institucionais que esse posicionamento produz no que se refere à estrutura e dependência da Junta Interamericana de Defesa.
d. O desenvolvimento de diversos processos de integração subregionais que integram, em alguns casos, o elemento militar e originam uma dinâmica especial, particularmente no que se refere à elaboração e aplicação de medidas de aumento da confiança e solução pacífica das controvérsias.
e. A nova realidade hemisférica apresenta exigências que, em muitos casos, incorporam um componente de caráter militar e assim a Junta Interamericana de Defesa está em posição de prestar sua cooperação. Esse é o caso das atividades visando a conseguir remoção das minas terrestres anti-pessoais.
A modalidade específica que a organização institucional da Junta Interamericana de Defesa no quadro da Organização dos Estados Americanos, da qual é parte, será resultado da análise que se realize sobre os objetivos determinados pela nova realidade hemisférica e internacional e a história e modalidades de operação tanto da OEA como da Junta. Assim sendo, a forma institucional que possa ser adotada - entidade específica ou organismo especializado - deverá corresponder às funções que os Estados considerem que deve ter a Junta no contexto da realidade hemisférica atual. Esse é um tema que os Estados deverão resolver no quadro da Assembléia Geral, após o processo que tem andamento.
I. Quadro Geral dos Sistema de Segurança Coletiva da OEA
A Junta Interamericana de Defesa (JID) tem sua origem na decisão adotada pela Terceira Reunião de Consulta (Rio de Janeiro, 1942) na qual os Ministros das Relações Exteriores recomendaram a "reunião imediata em Washington de uma comissão composta por técnicos militares ou navais nomeados por cada um dos governos para estudar e sugerir a esses as medidas necessárias para a defesa do continente". Esse passo foi dado depois da Segunda Reunião de Consulta (Havana, 1940), que teve lugar imediatamente depois da invasão pela Alemanha dos Países Baixos e da França, o que provocou a preocupação dos Estados Americanos ante à possibilidade de uma reivindicação alemã sobre as colônias na América dos países invadidos. Essa situação deu origem à "Décima-Quinta Declaração de Assistência Recíproca e Cooperação Defensiva das Nações Americanas", na qual se reafirmava o procedimento de consulta entre os estados e se reiterava o conceito de que "um atentado de um estado não americano contra a integridade ou a inviolabilidade do território, soberania ou independência política de um estado americano seria considerado como um ato de agressão contra todos?" O processo que ocorrer nas Américas neste momento tem lugar no quadro da confrontação bélica na Europa e na região do Pacífico. Nesse quadro, a Conferência Interamericana sobre problemas da guerra e da paz (México, 1945) estabeleceria as bases do que passaria a ser o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) na Resolução "Assistência Recíproca e Solidariedade Americana". Quanto a esse trabalho, a Resolução mencionava algumas das medidas que os Estados Americanos poderiam adotar, entre as quais indicava "o emprego das forças militares para evitar ou repelir a agressão."
II. Origem da Junta Interamericana de Defesa
Em função dessa resolução da Terceira Reunião de Consulta, o Conselho Diretor da então União Pan-americana - antecedente imediato do Conselho Permanente da Organização dos Estados Americanos - formou uma Comissão Especial integrada pelos embaixadores do Brasil, Panamá e Venezuela para um estudo de todos os aspectos relativos ao estabelecimento da Junta Interamericana de Defesa. Com base no informe elaborado por essa Comissão Especial, o Conselho Diretor aprovou um informe através do qual decidiu, no seu parágrafo final, que "a Junta Interamericana de Defesa terá caráter permanente e desempenhará as suas funções enquanto durar a atual emergência?"
A Junta Interamericana de Defesa foi constituída formalmente no dia 30 de março de 1942 e sua função consistiria em "preparar gradualmente as repúblicas americanas para a defesa do Continente, mediante a realização de estudos e recomendação de medidas destinadas para tal fim." Na Conferência Interamericana sobre Problemas da Guerra e da Paz, já mencionada, foi adotada a resolução IV, intitulada "Constituição de um Organismo Militar Permanente", em cujos considerandos se afirma:
Que as Repúblicas do Continente declararam-se solidárias, ao ponto de que qualquer ameaça ou ataque a uma delas constitui um ataque ou ameaça para todas:
Que é indispensável a existência de um organismo militar permanente que estude e resolva os problemas que afetam o hemisfério ocidental;
Que a Junta Interamericana de Defesa demonstrou ser um organismo valioso para o intercâmbio de pontos de vista, estudos de problemas e formulação de recomendações relativas à defesa do hemisfério e para promover uma estreita colaboração entre as forças militares, navais e aéreas das Repúblicas Americanas.
Com base nestas considerações, a Conferência Interamericana recomendou
Que os governos considerem a constituição, no prazo mais breve possível, de um organismo permanente integrado por representantes de cada um dos estados maiores das Repúblicas Americanas com vistas a propor a tais governos as medidas tendentes a uma melhor colaboração militar entre todos os governos e a defesa do Hemisfério Ocidental.
Que a Junta Interamericana de Defesa continue como órgão da defesa interamericana até que seja estabelecido o organismo previsto nesta recomendação.
A Conferência Interamericana para Problemas da Guerra e da Paz também adotou a resolução IX "Reorganização, Consolidação e Fortalecimento do Sistema Interamericano" na qual determinou que continuariam funcionando os seguintes organismos criados pelas reuniões de Consulta: o Comitê Jurídico Interamericano, o Comitê Consultivo de Emergência para a Defesa Política e a Junta Interamericana de Defesa (parágrafo resolutivo 6). Esta situação se prolongaria até a Nona Conferência Internacional Americana que se reuniu em Bogotá para criar ou confirmar "os diversos organismos do Sistema Interamericano". O Conselho Diretor da União Pan-americana, de conformidade com esta resolução, supervisionaria os organismos interamericanos relacionados a ela, recebendo e aprovando os seus relatório anuais (parágrafo resolutivo 4.c.).
No dia 13 de junho de 1945, a Junta Interamericana de Defesa elaborou um projeto para a criação do organismo permanente previsto pela resolução IV da Conferência Interamericana sobre Problemas da Guerra e da Paz, que denominou "Conselho Militar Interamericano de Defesa". O Conselho Diretor da União Pan-americana, por sua parte, ao elaborar o "Projeto de Pacto Constitutivo do Sistema Interamericano" como base do que seria a Carta da Organização, incluiu como um dos órgãos do Conselho da OEA, o "Conselho Interamericano de Defesa".
Chega-se, então, à Nona Conferência Internacional Americana, celebrada em Bogotá em 1948, na qual criou-se a Organização dos Estados Americanos com a sua atual estrutura jurídica e institucional. No decorrer dessa Conferência, houve oposição à transformação da Junta Interamericana de Defesa em órgão permanente da Organização. Indicou-se que:
A criação de um Conselho de um Conselho desta índole na Carta pressupunha a necessidade permanente de um corpo militar dentro do Sistema Interamericano e isso introduziria uma nota discordante quanto aos seus fundamentos pacíficos e, além disso, tornaria difícil realizar uma mudança no futuro ou dar por terminadas as suas atividades. Argumentou-se que a natureza específica das atividades e antecedentes esta entidade não correspondia à do Conselho da Organização. Devido a essa oposição, a Junta não foi incluída na Carta de Bogotá.3
A Nona Conferência abordou o tema da colaboração hemisférica em assuntos militares incorporando à Carta o Comitê Consultivo de Defesa, vinculado à Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores, com vistas a fornecer assessoria nessa tema ao Órgão de Consulta (artigo 66); determinou que este Comitê seria integrado "pelas mais altas autoridades dos Estados americanos participantes da Reunião de Consulta" (artigo 67); sua convocação ocorreria nos mesmos termos que o Órgão de Consulta quando este trate de "assuntos relativos à defesa contra a agressão"(artigo 68), podendo também reunir-se quando a Assembléia Geral, o Órgão de Consulto ou os governos "por maioria de dois terços dos Estados membros, encomendassem estudos técnicos ou informes sobre temas específicos"(artigo 69). Deve-se destacar que esse Comitê nunca foi convocado.
A Nona Conferência também adotou decisões quanto à Junta Interamericana de Defesa. Na resolução XXXIV, a Conferência considerou que "convém que os Estados Americanos estejam preparados para solicitar informação da Junta Interamericana de Defesa sobre medidas relativas à segurança coletiva do Continente Americano" resolvendo, portanto, que ela "continuaria atuando como órgão de preparação para a legítima defesa coletiva contra a agressão até que os Governos americanos, por uma maioria de dois terços, resolvam dar por encerradas suas atividades".
A resolução VII desta Nona Conferência, por sua parte, considerando que esta Conferência tinha decidido que a Junta Interamericana de Defesa "continuaria funcionando", resolveu que o orçamento a que se refere a Carta da Organização deverá incluir "os gastos que a Secretaria da Junta Interamericana de Defesa necessite".
A Quarta Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores (Washington, 1951) adotou a resolução III denominada "Cooperação Militar Interamericana" que tem significado especial ao tema do presente trabalho e por isso será transcrita in extenso. Nela, a Reunião de Consulta afirma que "a defesa militar do Continente é essencial para a estabilidade de suas instituições democráticas e bem-estar de seus povos e lembra as obrigações assumidas pelas repúblicas das Américas no quadro da Carta da OEA e do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca para "atual conjuntamente na defesa comum e na manutenção da paz e segurança no Continente". Esta resolução refere-se expressamente a que "as atividades expansionistas do comunismo internacional requerem a adoção imediata de medidas para salvaguardar a paz e a segurança do Continente", expressando
Que a grave situação atual impõe às Repúblicas americanas a necessidade de desenvolver sua capacidade militar para, de conformidade com o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca: 1) assegurar sua legítima defesa, individual e coletiva contra ataques armados; 2) contribuir eficazmente para a ação da Organização dos Estados Americanos contra a agressão a qualquer deles; e, 3) prover, no prazo mais breve possível, a defesa coletiva do Continente; e
Que a Nona Conferência Internacional Americana, em sua resolução XXXIV, encomendou a preparação para a legítima defesa coletiva contra a agressão, a Junta Interamericana de Defesa que, como único órgão técnico-militar em funcionamento, é o órgão idôneo para a preparação dos planos militares de legítima defesa contra a agressão.
Com base nessas considerações, a IV Reunião de Consulta resolveu:
Recomendar às Repúblicas Americanas que orientem sua preparação militar de maneira que, através de seu próprio esforço e da ajuda mútua, e de acordo com suas possibilidades e suas normas constitucionais, e de conformidade com o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca, possam, sem prejuízo da legítima defesa individual e da segurança interna: a) aumentar esses seus recursos e reforçar o de suas forças armadas que melhor se adaptem à defesa coletiva e manter essas forças armadas em condições tais que possam estar prontamente disponíveis para a defesa do Continente, e b) cooperar, entre si, em matéria militar, para desenvolver a potência coletiva do Continente para combater a agressão contra qualquer delas. Encomendar à Junta Interamericana de Defesa que prepare no prazo mais breve possível e mantenha atualizado, em estreito enlace com os Governos, através de suas respectivas delegações, o planejamento militar da defesa comum.
Que os planos formulados pela Junta Interamericana de Defesa serão submetidos aos Governos para sua consideração e decisão. Para facilitar a consideração e decisão, as Delegações das Repúblicas Americanas manterão consulta permanente com seus Governos sobre os projetos, planos e recomendações da Junta.
Recomendar aos Governos das Repúblicas Americanas: a) que mantenham representação adequada e permanente de suas forças armadas no Conselho de Delegados, no Estado-Maior da Junta Interamericana de Defesa e em qualquer outro órgão da mesma que possa ser estabelecido no futuro; b) que apoiem ativamente as atividades da Junta e dêem rápida consideração aos projetos, planos e recomendações desse organismo; e c) que cooperem na organização, dentro da Junta, de um sistema coordenado de intercâmbio de informações apropriadas.
O que foi indicado até agora permite observar que a Junta Interamericana de Defesa nasce num contexto internacional caracterizado pelo enfrentamento de Estados do Hemisfério contra potências extra-regionais no quadro da II Guerra Mundial. A função atribuída à Junta refere-se à cooperação dos Estados americanos em matérias militares. Essa situação de enfrentamento se prolonga após a criação da Organização dos Estados Americanos quando se considera que existem outras ameaças do exterior do Hemisfério que podem dar margem a uma agressão contra Estados da Organização. Essa concepção e funções se refletem na estrutura e atividades desempenhadas pela Junta Interamericana de Defesa, aspecto examinado a seguir.
Estrutura e atividades da Junta Interamericana de Defesa
Órgãos
O Presidente da Junta Interamericano de Defesa, de conformidade com seus Estatutos é um militar representante do país sede, ou seja, Estados Unidos. A Junta é integrada por quatro órgãos principais: o Conselho de Delegados, o Estado-Maior, a Secretaria e o Colégio Interamericano de Defesa.
O Conselho de Delegados é o principal órgão encarregado de prestar assessoria aos governos dos Estados e adotar decisões na Junta. Os Delegados que o integram são representantes das estruturas militares, designados de maneira direta pelos Estados que decidiram participar da Junta. Cada Delegação tem direito a um voto e não há poder de veto. O Conselho de Delegados determina as políticas e dirige as atividades de outros órgãos, seja de maneira direita ou através de comissões designadas especialmente para tal. O Conselho de Delegados reúne-se em sessões quinzenais; no entanto, pode convocar sessões extraordinárias quando considerar necessário.
O Estado-Maior desenvolve e atualizar planos militares, prepara estudos, desempenha as funções de assessoria e planejamento necessárias para responder às mudanças nos assuntos relativos à segurança hemisférica e efetua qualquer outra tarefa atribuída pelo Conselho de Delegados. O trabalho se executa através das Divisões permanentes (Planos, Logística e Informações) ou através de comitês especialmente designados. O Estado-Maior tem caráter multinacional sendo integrado por oficiais do Exército, da Marinha e da Força Aérea de vários Estados membros. As Delegações podem designar para o Estado-Maior quantos oficiais desejem, sem que haja um limite numérico.
De acordo com informação fornecida pela Junta Interamericana de Defesa, os oficiais do Estado-Maior realizam análises e formulam propostas para a resolução de problemas considerados de preocupação coletiva no Hemisfério, nas seguintes áreas: remoção de minas, desastres naturais, medidas de aumento da confiança mútua e segurança, controle do abuso de drogas, manutenção da paz, meio ambiente e desenvolvimento sustentável, direitos humanos, segurança hemisférica e defesa continental.
A Secretaria da Junta Interamericana de Defesa realiza todas as funções de administração, logística, finanças, interpretação, cerimonial e relações públicas e gerenciamento de informação.
O Colégio Interamericano de Defesa prepara pessoal militar e funcionários civis dos Estados americanos para ocupar cargos de responsabilidade no Hemisfério. O Colégio aplica um plano de estudos de pós-graduação complementado por diversos programas acadêmicos, pesquisas e publicações.
Membros
Dos 34 países integrantes da OEA, 22 são membros ativos da JID: Antigua e Barbuda, Argentina, Barbados, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, El Salvador, Equador, Estados Unidos da América, Guatemala, Guiana, Honduras, México, Nicarágua, Paraguai, Peru, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
Costa Rica, Panamá, Haiti e Suriname são membros inativos da JID.
Atividades
As atividades realizadas pela Junta Interamericana de Defesa podem ser agrupadas em três categorias: as derivadas de sua função de preparar a legítima defesa para agressões provenientes de fora do hemisfério e atividades de assessoria e cooperação militar; as atividades encarregadas por órgãos da Organização e as que são encomendadas por Estados individuais. Na primeira categoria de atividades, cabe mencionar que a Junta assessorou militarmente a Organização nas negociações de paz da República Dominicana, forneceu observadores militares à Organização na crise de Honduras e El Salvador em 1969, e também forneceu observadores militares na questão de Belize em 1972, proporcionando assessoria e observadores militares nos incidentes fronteiriços entre Honduras e El Salvador em 1976. Atualmente, a Junta Interamericana de Defesa destacou as dois últimas categorias de atividades nos seguintes campos: remoção de minas terrestres antipessoais, medidas de aumento da confiança, mitigação e prevenção de desastres naturais e publicações. Também realiza atividades de capacitação no âmbito do Colégio Interamericano de Defesa.
IV. A relação institucional da Junta Interamericana de Defesa com a OEA
De acordo com o exposto nos títulos I e II deste documento, pode-se considerar que do ponto de vista normativo e institucional, as relações da Junta Interamericana de Defesa com o Sistema Interamericano estão marcadas desde seu próprio nascimento pela ambigüidade. Deste o primeiro informe da Comissão Especial do Conselho Diretor menciona-se o caráter "permanente" da Junta mas afirma que desempenhará suas funções "enquanto dure a tal emergência". A resolução IV da Terceira Reunião de Consulta decidiu que a Junta continuaria em função até o estabelecimento de um organismo permanente. Esse organismo permanente, o Comitê Consultivo de Defesa, é constituído em relação à Reunião de Consulta por parte do Sistema de Segurança Coletiva, sem que nunca tenha sido convocado. Os órgãos da Organização reconhecem a Junta Interamericana de Defesa em sua função de organizar a cooperação em matérias militares mas não lhe concedem caráter de órgão da OEA. Na realidade, continuam aplicando a decisão adotada pela III Reunião de Consulta, relativa à designação direta de delegados à Junta por parte dos governos, aos quais ela apresenta independentemente "os planos relativos à defesa comum". A ambigüidade é agravada pela decisão da IX Conferência de incluir o orçamento da Junta no orçamento geral da Organização dos Estados Americanos.
Como base em alguns desses elementos, a Junta Interamericana de Defesa Sobre passou a considerar que "como organismo internacional interamericano, depende diretamente dos Governos americanos em virtude de todas as resoluções que promovem sua criação" e que de acordo com tais resoluções "deduz-se que a Junta não é parte integrante ou constitutiva da Organização dos Estados Americanos. Esse considerando surge também expressamente na Carta da Organização dos Estados Americanos." 4 Em 1966, o Presidente da Junta enviou ao Presidente do Conselho Permanente uma nota, contendo um anexo no qual se afirmava o seguinte <a href=http://oas.org/csh/spanish/#5>5</a>:
Os Estados Americanos mostraram sua preocupação pela defesa continental, tendo adotado medidas relativas à preparação para a mesma.
A Organização dos Estados Americanos tem se preocupado com o problema da defesa continental em conseqüência das diversas situações de conflito e devido às atividades expansionistas do comunismo internacional.
Os governos americanos não materializaram a recomendação da Conferência Interamericana sobre problemas da Guerra e da Paz no sentido de constituir um organismo permanente para tratar dos problemas de cooperação que substituísse a Junta Interamericana de Defesa.
Não se estabeleceu no seio da Organização dos Estados Americanos nenhum órgão com funções permanentes de planejamento da defesa continental. Os existentes demonstram uma duplicidade e ao mesmo tempo um conflito de competências entre si e com as atribuídas à JID.
A Junta Interamericana de Defesa é um organismo de planejamento militar permanente para a defesa continental, sem relação orgânica com a Organização dos Estados Americanos e seus componentes, estando vinculada diretamente aos governos americanos.
Os governos tem estado representados permanentemente na Junta Interamericana de Defesa e o Organismo produziu desde sua criação estudos e recomendações aos governos.
A Organização dos Estados Americanos reconheceu o trabalho da Junta Interamericana de Defesa, encomendando-lhe uma série de estudos, além de tarefas especiais para a defesa e recomendando aos governos que prestem apoio a suas gestões e apliquem as medidas que a Junta sugira.
A necessidade de especificar as vinculações jurídicas e institucionais da Organização com a Junta levou à elaboração da opinião jurídica contida no documento já mencionado "Situação da Junta Interamericana quanto à Organização dos Estados Americanos", cujas conclusões são as seguintes:
Como se viu, a Junta Interamericana de Defesa é uma entidade criada por órgãos competentes da OEA que recebeu instruções dos mesmos e que lhes presta serviços e, além disso, seu orçamento é incluído no Programa-Orçamento da Organização, aprovado pela Assembléia Geral.
Ora, juridicamente, devem ser considerados vinculados à Organização dos Estados Americanos todos os órgãos, organismos e entidades com base em dispositivos da Carta da OEA ou de outros fundamentos jurídicos interamericanos, pela Assembléia Geral, pela Reunião de Consulta de Ministros das Relações Exteriores ou por outro órgão competente.
A decisão da Conferência de Bogotá de não incluir a Junta Interamericana de Defesa na Carta não constitui um elemento suficiente para se afirmar que a Junta é uma entidade independente, sem vinculação orgânica com a OEA.
Por sua vez, o regime de dependência direta da Junta Interamericana de Defesa em relação aos governos dos Estados americanos, que é invocada às vezes, configura uma modalidade operativa mas não é incompatível com a existência de uma vinculação orgânica da Junta com a Organização.
Por outro lado, as resoluções VII e XXXIV da citada Conferência, bem como o manifestado por vários documentos elaborados e aprovados por representantes dos Estados membros da OEA, permitem determinar que a vontade dos governos foi a de que a Junta fosse parte da Organização.
Assim sendo, cabe concluir que a Junta Interamericana de Defesa é parte integrante da Organização dos Estados Americanos, não obstante o fato de não estar incorporada expressamente na Carta da Organização.
Os acontecimentos registrados no âmbito internacional e hemisférico a partir da década dos anos 80, levaram a uma revisão do conjunto de atividades desenvolvidas pela Organização no processo que se denominou Renovação e Fortalecimento da Organização dos Estados Americanos. Na área de segurança coletiva, criou-se a Comissão Especial de Segurança Hemisférica, que foi precedida pelos trabalhos do Grupo de Trabalho sobre Cooperação para a Segurança Hemisférica. Posteriormente, foi formada a atual Comissão de Segurança Hemisférica como uma das Comissões do Conselho Permanente.
No grupo de trabalho mencionado, foi designado um relator que ficou a cargo de estudar a situação da Junta Interamericana de Defesa no contexto geral das atividades dos órgãos, organismos e entidades da organização. O informe elaborado 6 constituiu um ponto importante na reformulação da temática da Junta. Em 28 de maio de 1993, foi publicado o informe da Comissão Especial de Segurança Hemisférica sobre a Junta Interamericana de Defesa (JID) cujo anexo se refere à relação institucional entre a Organização dos Estados Americanos e a Junta Interamericana de Defesa.7 No dia 15 de setembro de 1993, o Presidente da Comissão Especial de Segurança Hemisférica apresentou o documento intitulado "Junta Interamericana de Defesa: vinculação jurídico-institucional/competências/funcionamento.8
A nova realidade e seus efeitos no Hemisfério
De especial interesse para este trabalho são as observações incluídas no Informe do Relator, mencionadas nas páginas 43 a 46 relativas ao "âmbito e circunstância em que ocorre esta reflexão sobre a JID e, particularmente, quanto às suas relações com a OEA". Segundo o Relator, compõe esse quadro "o desmoronamento do socialismo marxista e com isso o fim da Guerra Fria como tal, com sua notória influência sobre certos movimentos subversivos na região"; o restabelecimento de regimes democráticos em diversos Estados da região; o ingresso de novos Estados membros à Organização; as novas faculdades concedidas ao Secretário-Geral pelo Protocolo de Cartagena de reformas à Carta no atual artigo 110; a configuração de uma nova agenda da OEA na qual são incluídos, entre outros, os seguintes temas: "a democracia representativa; incentivos, preservação e fortalecimento do sistema democrático, segurança hemisférica, fortalecimento do Sistema Interamericano de Proteção e Defesa dos Direitos Humanos, meio ambiente, cooperação técnica e tráfico de drogas". O Relator também menciona o "explícito interesse da JID, refletido em seu Plano de Tarefas apresentado no seio do Conselho Permanente em 1991 de participar dos trabalhos da OEA", bem como a "disposição de várias delegações dos Estados membros da OEA de considerar o tema das relações da JID com a Organização na procura de maior precisão na natureza e alcance de suas relações". Outros elementos que o Relator acrescenta são "o interesse pela tema militar e um maior conhecimento dele pelos dirigentes políticos latino-americanos", bem como "a superação de certos preconceitos ou do que foi chamado de "anticorpos" recíprocos entre civis e militares".
O Relator prossegue indicando como conclusões provisórias a necessidade de "aprofundar o poder coador do Estado e sua subordinação ao poder civil legitimamente constituído, bem como o papel que cabe às forças armadas na consolidação democrática no interior de cada um dos Estados". Assim, o Relator considera lógico e natural "especificar dentro da OEA as relações entre os corpos políticos ? e uma entidade profissional com faculdades e assessoria no campo militar, como a JID, principalmente se notarmos que em ambos os casos atuam representantes de um mesmo governo". Segundo o Relator, essa tarefa cabe à Assembléia Geral como órgão supremo da Organização, observando que:
Embora a conveniência de esclarecimento do status da JID constitua um sentimento bastante generalizado no seio da OEA ? não se pode ainda falar de um consenso na matéria, pois existem posições muito respeitáveis que não consideram necessário realizar esse exercício relativo à JID porque, ao que afirmam, poderia continuar ela funcionando como fez no passado e o vem fazendo hoje em dia.
No novo ambiente hemisférico e internacional ocorreram as modificações da Carta da Organização, incluindo-se como um de seus propósitos essenciais "Atingir uma efetiva limitação de armamentos convencionais que permita dedicar maiores recursos ao desenvolvimento econômico e social dos Estados membros". artigo 2.h)
Alternativas quanto à vinculação institucional OEA/JID
As alternativas que foram exploradas quanto à relação institucional da Organização dos Estados Americanos com a Junta Interamericana de Defesa são as seguintes:
Manter o status quo considerando a Junta como entidade da Organização que presta assessoria e serviços consultivos "de caráter técnico e militar que em nenhum caso poderão ter natureza operativa". A resolução No 1240 (XXIII-O/93) da Assembléia Geral indica que esta é uma solução provisória, até que seja definida a vinculação jurídico-institucional entre a Junta e a Organização.
Examinou-se também a possibilidade de que a Junta Interamericana de defesa constitua um organismo especializado. De acordo com o Presidente da Comissão de Segurança Hemisférica 9, se tal alternativa for adotada, "a Junta se constituiria como organismo especializado da OEA em assuntos de defesa e assessoria técnico-militar". Assim, poderia continuar desempenhando as funções que lhe foram atribuídas pela IX Conferência Interamericana e pela Terceira Reunião de Consulta, bem como as funções de assessoria profissional que a OEA pode lhe solicitar". Segundo esse estudo, ao ser um organismo especializado, a Junta gozaria de ampla autonomia técnica e administrativa e poderia adotar suas normas de funcionamento e administração no quadro de um convênio que deveria firmar com a Organização dos Estados Americanos. Esta forma, a Junta Interamericana de Defesa estaria na mesma categoria que, por exemplo, a Organização Pan-Americana da Saúde, o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, o Instituto Interamericano da Criança e a Comissão Interamericana de Mulheres.
10. Resumo da situação analisada
A análise da situação relativa às vinculações jurídicas e institucionais da Organização dos Estados Americanos com a Junta Interamericana de Defesa permite identificar os seguintes aspectos:
A Junta Interamericana de Defesa foi criada por órgãos que constituem os antecedentes diretos dos órgãos políticos da atual Organização. Sua criação foi parte do nascente sistema da segurança coletiva no marco da II Guerra Mundial. Nesse contexto, a Junta ficou a cargo de atuar como órgão de preparação para a legítima defesa coletiva. Os Estados consideravam, além disso, que a Junta era um organismo útil para o intercâmbio de opiniões e pontos de vista em matérias militar e para promover uma estreita colaboração entre as forças armadas dos Estados do Hemisfério. De acordo com a decisão inicial, os Estados designam de maneira direta seus representantes à Junta. Desde seu início, existiram posições que consideraram que um organismo de caráter militar não era congruente com uma instituição cujos objetivos fundamentais referiam-se à promoção da paz e à segurança. Observou-se, também que o Presidente da Junta era cidadão do Estado sede (Estados Unidos). A solução adotada pela Nona Conferência Interamericana foi instituir como órgão permanente o Comitê Consultivo de Defesa, dependendo do órgão de consulta, deixando a Junta em suas modalidades presentes até que os Estados membros da Organização decidissem, por maioria especificada, dar por terminadas suas funções. Decidiu-se também incluir o orçamento da Junta no Programa-Orçamento da Organização.
No momento imediatamente posterior à criação da Organização dos Estados Americanos, considerou-se necessário que a Junta continuasse com os trabalhos de defesa militar do Hemisfério ante o que eram consideradas ameaças provenientes dos regimes socialistas existentes na ocasião. A relação existente entre a Organização e Junta levou esta, a certa altura, a serem considerada como um organismo interamericano independente, vinculado à OEA somente através de suas Secretarias e em função da adoção do orçamento.
O processo de mudanças e reflexão no Sistema Interamericano em geral e na Organização dos Estados Americanos em particular, a partir da segunda metade da década dos anos de 1980, leva à identificação de alguns elementos importantes para o exame do papel da Junta no quadro da OEA, entre os quais os seguintes:
a. Um dos novos elementos é a mudança radical sobre a possibilidade de que ocorram ameaças - políticas e bélicas - provenientes de Estados não americanos. Com o fim da União Soviética e as modificações nas relações da China com os Estados do Hemisfério, assim como as mudanças registradas na tecnologia bélica, levam a uma reformulação do conceito de agressão proveniente de fora do Hemisfério. Esse novo elemento poderia afetar a faculdade concedida à Junta de "preparar a legítima defesa coletiva ante a agressão". Essas modificações também se relacionam com a situação dos acordos interamericanos em matéria de segurança coletiva, e particularmente o TIAR.
b. A inclusão, como propósito essencial da Organização, de "atingir uma efetiva limitação de armamentos convencionais?" tema que impõe a necessidade de considerar o papel dos elementos técnicos de natureza militar juntamente com os elementos de natureza jurídica e política.
c. O restabelecimento da institucionalidade democrática nos Estados membros leva a um fenômeno duplo: por uma parte, a criação de um novo ambiente nas relações entre civis e militares no interior dos Estados, reconhecendo as contribuições que esses devem dar para assegurar o desenvolvimento de regimes democráticos; por outro lado, que se constitua a necessidade de subordinar as atividades militares às decisões dos órgãos políticos estabelecidos de acordo com o ordenamento constitucional. Isso dá lugar a posicionamentos relativos à necessidade de replicar essa realidade no âmbito das instituições do Sistema Interamericano. Essa situação cria para a Organização a necessidade de explorar as conseqüências institucionais que esse posicionamento produz no que se refere à estrutura e dependência da Junta Interamericana de Defesa.
d. O desenvolvimento de diversos processos de integração subregionais que integram, em alguns casos, o elemento militar e originam uma dinâmica especial, particularmente no que se refere à elaboração e aplicação de medidas de aumento da confiança e solução pacífica das controvérsias.
e. A nova realidade hemisférica apresenta exigências que, em muitos casos, incorporam um componente de caráter militar e assim a Junta Interamericana de Defesa está em posição de prestar sua cooperação. Esse é o caso das atividades visando a conseguir remoção das minas terrestres anti-pessoais.
A modalidade específica que a organização institucional da Junta Interamericana de Defesa no quadro da Organização dos Estados Americanos, da qual é parte, será resultado da análise que se realize sobre os objetivos determinados pela nova realidade hemisférica e internacional e a história e modalidades de operação tanto da OEA como da Junta. Assim sendo, a forma institucional que possa ser adotada - entidade específica ou organismo especializado - deverá corresponder às funções que os Estados considerem que deve ter a Junta no contexto da realidade hemisférica atual. Esse é um tema que os Estados deverão resolver no quadro da Assembléia Geral, após o processo que tem andamento.
